Szalóki Viktor

A magyar alkotmánybíráskodás kialakulása és a rendszerváltás okozta sajátosságai

 

Bevezetés

Az alkotmánybíráskodás kialakulása és létrejötte egészen XIX. századi Amerikai Egyesült Államokig nyúlik vissza. Míg kezdetben, az 1800-as évek elején az alkotmánybíráskodás funkciója a törvények alkotmányi hatáskör-leírásnak megfelelésére, valamint annak a hatáskör-túllépését célzó ellenőrzésre koncentrálódott, addig a század második felében fokozatosan bővül az intézmény feladatköre, amivel bekerült a politika egyik központjává. (Pokol, 2017; Trócsányi – Schanda, 2014)

Európában először Svájcban, a XIX. század vége felé, majd 1920-ban Ausztriában jelent meg az alkotmánybíráskodás intézménye. Az alkotmánybíróságok valódi elterjedése a kontinensen azonban csak a második világháborút követően kezdődött meg. Az európai alkotmánybíráskodás kialakulását Trócsányi László és Schanda Balázs négy korszakra osztják:

  1. 1920-tól a második világháborúig
  2. Második világháborútó az 1970-es évekig
  3. Az 1970-es évektől a volt szocialista országok rendszerváltásáig
  4. A volt szocialista rendszerváltásoktól a mai napig
    (Trócsányi – Schanda, 2014)

A magyarországi alkotmánybíráskodás kialakulása a negyedik korszakba illeszkedik bele, vagyis a hazai alkotmánybíróság létrejötte a rendszerváltáshoz volt köthető. Írásomban a magyarországi alkotmánybíráskodás létrejöttét és intézményi kialakulását kívánom kifejteni. Ezen belül pedig igyekszem rámutatni azokra a sajátosságokra, szereplőkre és folyamatokra, amelyek magyar alkotmánybíráskodás legfontosabb peremfeltételeit megszabták.

 

Az alkotmánybíráskodás kérdése a rendszerváltásig

A második világháborút követően, a szovjet megszállás miatt sem az intézményi lehetőség, sem a politikai akarat nem állt fenn egy alkotmányt védő független szervezet felállítására. A kialakult kommunista rendszer ideológiája alapján az Alkotmány védelmét maga az Országgyűlés és a Népköztársaság Elnöki Tanácsa látta el kezdetben (Tilk, 2008). Bár már a 60-s évek második felétől megjelentek különböző hangok az alkotmánybíráskodás mellett – az 1972–es alkotmányreform során például felvetődött egy külön bizottság felállítása is az országgyűlésen belül, amelynek célja az alkotmányosság ellenőrzése lett volna – konkrét lépések a rendszer politikai korlátjai miatt a 80-as évek elejéig nem történtek. Az 1980-as évek elején aztán felerősödött az alkotmányvédelem intézményesítésének gondolata, aminek a következménye az lett, hogy egy 1983-ban elfogadott törvénnyel létrehozták az Országgyűléstől formálisan elkülönült Alkotmányjogi Tanácsot. (Tilk, 2008)

Az 1983. évi II. törvény létrehozta, majd az 1984. évi I. törvény részletezte az újonnan létrejövő Alkotmányjogi Tanácsot. Kívülről úgy tűnhetett, hogy ez a szerv hivatott ellátni az alkotmány védelmét, azonban ismerve a kor politikai működését, ez egyértelműen nem valósult meg. Az 1984. évi I. törvény, amely az Alkotmányjogi Tanács működését részletezte, leírja, hogy az újonnan felállított intézmény tagjainak többségét az Országgyűlés választja meg maga az országgyűlés tagjai közül. Emellett pedig a szabályozás azt is rögzítette, hogy az Alkotmányjogi Tanács az Országgyűlésnek volt felelős és annak tagjait az Országgyűlés bármikor visszahívhatta (Tilk, 2008). Továbbá az Alkotmányjogi Tanács ülésein nem csak annak tagjai, hanem vezető politikusok is részt vehettek, akik folyamatos befolyás és kontroll alatt tudták tartani az intézmény működését (Holló, é.n.).

Az Alkotmányjogi Tanács a klasszikus alkotmánybírósági szerepet nem tudta ellátni, a megközelítőleg öt éves működése során, elhanyagolható számú ügyben járt el, ahol pedig ezt megtette, annak nem volt valódi jogi-politikai súlya (Tilk, 2008). Egy központosított, diktatórikus rendszerben, egy gyenge hatáskörökkel felruházott és politikai alapon szabályozott, befolyásolt szervezet nem tudott érvényesülni, alkalmatlan volt arra a célra, amit valójában be kellett volna tölteni. Az Alkotmányjogi Tanács alkalmatlanságának okait a következő öt pontban értelmezem:

  1. A létrehozását követő szabályozó törvény már önmagában ellehetetlenítette, hogy az Alkotmányjogi Tanács független, önálló szervként működjön.
  2. Folyamatos politikai befolyásnak volt kitéve és az állampárt, ha csak informálisan is, de kontroll alatt tartotta a tevékenységét.
  3. Nem volt képes releváns ügyekben eljárni.
  4. Működésének sikeressége mögött nem volt valódi politikai és társadalmi akarat.
  5. A kommunista rendszerből fakadó politikai környezettel eleve összeférhetetlen volt az Alkotmányjogi Tanács valódi működése.

Mindezekből fakadóan úgy gondolom, hogy az 1980-as évek végén elinduló rendszerváltás folyamatából létrejövő, demokratikusan működő Alkotmánybíróság, semmilyen módon nem tekinthető az Alkotmányjogi Tanács utódszervének. Az Alkotmányjogi Tanács 1989-ben szűnt meg.

 

A rendszerváltás időszaka 

A rendszerváltás időszakának egyik sarkalatos pontja volt az Alkotmánybíróság létrehozása. Az Alkotmánybíróságot mint önálló, független és az alkotmány védelmét ellátni kívánó állami szervet először a magyar közjogtörténetben az 1989. évi XXXII. törvény hozta létre. Érdekesség azonban, hogy maga az Alkotmánybíróság felállítása az 1989-es nyári kerekasztal tárgyalásokon még nem kapott akkora fókuszt. Az akkori állampárt, az MSZMP, a köztársasági pozíció mellett az Alkotmánybíróság intézményt tartotta legideálisabbnak egy rendszerváltást követő hatalom átmentésre (Pócza, 2015). Ennek okán azonban a demokratikus ellenzék szereplői elutasították az Alkotmánybíróság felállítását. Végül a korábban említett törvénnyel létrehozott és szabályozott szervezet egyszerre mutatta az akkori politikai konfliktusokból fakadó kompromisszum eredményét, valamint a sajátos, átmeneti időszak termékét (Tilk, 2008). A kompromisszum odáig vezetett, hogy az állampárt és a demokratikus ellenzék kiegyeztek abban, hogy még a választások előtt felálhat az Alkotmánybíróság abban az esetben, ha egy teljeskörű alkotmány-felülvizsgálatot követően sikerül megegyezni teljesen az ellenzék számára is elfogadható alkotmányszövegben (Antal, 2011). Emellett a demokratikus ellenzék felállított még további három kritériumot az Alkotmánybíróság létrehozása kapcsán:

  1. Törvénymegsemmisítési joggal kell felruházni az újonnan felállítandó szervet
  2. Létre kell hozni az actio popularis intézményét, vagyis amennyire csak lehet, ki kell szélesíteni az indítványozásra jogosultak körét
  3. Időben, egymástól eltolva kell megválasztani három körben az Alkotmánybíróság tagjait, vagyis az 1990. évi választások előtt, az 1990. évi választások után és az 1994. évi választások után
    (Pócza, 2015)

Miután az állampárt elfogadta ezeket és megszavazta, már lehetett érzékelni, hogy kifejezetten nagy szerepe lesz az Alkotmánybíróságnak. Ahogyan azt Bihari Mihály megfogalmazta: „Az Alkotmánybíróság egyrészt a demokratikus rendszerváltás eredménye, terméke, új intézménye, másrészt a rendszerváltás szereplője is” volt (Bihari, 2005, 397. o.).

Miután októberben megszavazta az Országgyűlés az Alkotmánybíróság felállításáról szóló törvényt, novemberben meg is választották az első öt alkotmánybírót. Nagyon széles jogkörrel ruházták fel az új intézményt és kivételes autonómiája volt. A szakirodalom szerint az Alkotmánybíróságnak nem csak európai, hanem globális szinten is nagyon nagy hatalma volt. A volt kommunista országok közül Magyarország volt az egyetlen, ahol még a választások előtt létrejött egy független és erős Alkotmánybíróság (Pócza, 2015). A centralizált, elkülönült szervezti modellt követte az újonnan felállt intézmény, amely beleilleszkedett az akkori európai fősodorba. Testületként 1990. január elsejétől kezdett el működni az Alkotmánybíróság. A törvény úgy határozta meg, hogy 15 főből áll a testület, de az eltolt választás miatt ekkor még csak öt fővel működött. Az első öt megválasztott alkotmánybíró Ádám Antal, Kilényi Géza, Solt Pál, Sólyom László és Zlinszky János lettek. A magyar Alkotmánybíróság első elnöke Sólyom László lett, akinek az Alkotmánybíróságról tett szerepfelfogása nagyban meghatározta az intézmény erősségét. Már az elején sokszor nyílt konfrontációt vállalt a politikai döntéshozókkal szemben, amely még inkább erősített az intézmény, és maga az Alkotmánybíróság elnökének autoritását és hatalmát (Pozsár-Szentmiklósy – Somody, 2015).

Mit jelentett azonban ez a széleskörű hatalom? Fontos volt a demokratikus ellenzék által támasztott feltételek, ugyanis bekerült a végleges szabályozásban az actio popularis intézménye, vagyis, hogy bárki kezdeményezheti a jogszabályok alkotmányossági vizsgálatát. Bekerült továbbá a testület törvénymegsemmisítési joga is, amit az akkor még hatalmon levő állampárt kezdetben nem támogattak. Az első tervezetek szerint ugyanis az volt az elképzelés, hogy kizárólag a törvénynél alacsonyabb szintű jogszabályok tekintetében rendelkezett volna az Alkotmánybíróság megsemmisítési joggal, ezzel szemben a törvények kapcsán pusztán vizsgálati joga lett volna az intézménynek. A törvény szövegezésében így szerepelt: „Az Alkotmánybíróság alkotmányellenesség megállapítása esetén megsemmisíti a törvényeket és más jogszabályokat. A költségvetésről, a költségvetés végrehajtásáról, a központi adónemekről, illetékekről és járulékokról, a vámokról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvényeket az Alkotmánybíróság akkor semmisíti meg, ha azok tartalma az élethez és emberi méltósághoz való jogot, a személyes adatok védelméhez való jogot, a gondolat, lelkiismeret és vallás szabadságát, vagy a magyar állampolgársághoz kapcsolódó 69. § szerinti jogokat sérti.”

 

Konklúzió 

Összességében tehát az mondható el, hogy a rendszerváltás időszakában létrejött, majd aktív alakítóként közreműködő Alkotmánybíróság sajátosan nagyfokú autonómiát és hatalmat kapott. Európai és globális szinten is sajátos módon jött létre, ezeket pedig a következő pontokban magyarázhatók meg: 1) Mind a két politikai oldalnak, mind az MSZMP-nek, mind a demokratikus ellenzéknek fontos volt, hogy erős jogkörökkel és nagymértékű függetlenséggel ruházzák fel az intézményt. Míg a demokratikus ellenzék attól tartott, hogy az állampárt oda szeretné átmenteni a hatalmát, addig az MSZMP attól tartott, hogy a leendő új kormány túl erős lenne. 2) Az érdekeken túl a legkisebb vitával egyeztek meg a szereplők a létrejöttében. 3) Már az első szabad választásokat megelőzően létrehozták az intézményt, úgy, hogy az arról szóló törvényt még a szocialista Országgyűlés szavazta meg, míg az első öt tagját a kerekasztal résztvevői választották ki. 4) Kimagasló lehetőséget biztosít az actio popularis intézménye.

Mindezeknek köszönhetően, valamint a korábban írt Alkotmánybíróság első elnökének karizmatikus vezetése és elképzelése nagyban meghatározta azt, hogy mind a politikai közbeszédben, mind a politikatudományban az Alkotmánybíróság kimagaslik a három másik hatalmi ág mellett – törvényhozás, igazságszolgálatás, végrehajtás – és a jogon túl, politikailag is kikerülhetetlenné vált a rendszerváltás utáni Magyarországon.

 

Szakirodalom:

  • Pokol Béla (2017): Alkotmánybíráskodás. Egyetemi jegyzet, Budapest
  • Trócsányi László – Schanda Balázs (2014): Bevezetés az alkotmányjogba; Az Alaptörvény és Magyarország alkotmányos intézményei. HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., Budapest.
  • Tilk Péter (2008): A magyar Alkotmánybíróság. Pécsi Tudományegyetem, Pécs.
  • Bihari Mihály (2005): Magyar politika 1944-2004. Politikai és hatalmi viszonyok. Osiris Kiadó, Budapest.
  • Pócza Kálmán (2015): Az Alkotmánybíróság. In. Körösényi András (szerk.) (2015): A magyar politikai rendszer – negyedszázad után. Osiris – MTA TK, Budapest.
  • Pozsár-Szentmiklósy Zoltán – Somody Bernadette (szerk.) (2015): Alkotmányos Alapok. Második, átdolgozott kiadás. HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., Budapest.
  • Kukorelli István – Papp Imre – Takács Imre (2003): Az Alkotmánybíróság. In. Kukorelli István (szerk.) (2003): Alkotmánytan I. Alapfogalmak, alkotmányos intézmények. Osiris Kiadó, 2003. 407. 
  • Holló András (é.n.): Az Alkotmánybíróság. ALKOTMÁNYBÍRÁSKODÁS MAGYARORSZÁGON. Útmutató Kiadó, Budapest. 
  • Antal Attila (2011): Parlamenten kívüli alkotmányozás. Rejtjel Kiadó, Budapest.